Dit artikel blikt, vanuit dat perspectief, vooruit op de wijzigingen die de nieuwe Omgevingswet en de daarbij behorende Besluiten ons gaan brengen – voor zover nu bekend. In totaal gaan in de nieuwe Omgevingswet 26 bestaande wetten in hun geheel en delen van nog een groter aantal andere op. Voor de voorheen bijna vijfduizend wetsartikelen komen er 350 in de plaats. Maar liefst 120 Ministeriële Regelingen gaan zo terug naar één regeling, en vier nieuwe Algemene Maatregelen van Bestuur gaan de huidige 60 vervangen. De bestaande bestemmingsplannen en beheerverordeningen op lokaal niveau worden teruggebracht tot zo'n 400 omgevingsplannen. Alle decentrale regels uit bestemmingsplan en verordeningen, met bijbehorende vergunningstelsels, beleidsstukken en dergelijke, gaan op in de nieuwe omgevingsplannen. In die nieuwe omgevingsplannen komen ook de bestaande ruimtelijke beleidsstukken en de omgevingsvisies samen, inclusief het vroegere bestemmingsplan. Deze gigantische opschonings- en concentratieoperatie moet burgers en bedrijven, volgens het 'one-stop shop'-principe, in staat stellen de spelregels die voor een omgeving gelden, vanaf een plaats te overzien. In het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) komt alles samen in één, via het internet toegankelijk, digitaal loket.
![]() |
Molen de Otter onder de huidige wet- en regelgeving is onvoldoende af te dwingen dat rekening wordt gehouden met de omgeving (foto: Gert Eijkelboom) |
De nieuwe Omgevingswet is een zogenaamde
raamwet of kaderwet. Dat houdt in dat de
Omgevingswet alleen de hoofdzaken regelt en
de algemene lijn uitzet. De nadere invulling
met concrete normen en regels van de Omgevingswet
vindt plaats in de genoemde vier
nieuwe Algemene Maatregelen van Bestuur
(AMvB). AMvB's zijn Koninklijke Besluiten
van de regering en worden, anders dan een
wet, in principe zonder betrokkenheid van de
Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal
vastgesteld en kunnen daardoor sneller
aan zich wijzigende omstandigheden worden
aangepast. De Besluiten die bij de Omgevingswet
horen, regelen ook de ruimte die de individuele
gemeenten hebben voor afwegingen
en beslissingen in de nieuwe situatie. Het
werkgebied van de vier Besluiten komt er als
volgt uit te zien.
Het Omgevingsbesluit regelt de procedures
voor het opstellen en onderhouden van de
omgevingsplannen, het verlenen van omgevingsvergunningen
en de verdeling van het
'bevoegd gezag' tussen rijken lagere overheden.
In de meeste gevallen zullen voor interventies
in de leefomgeving niet langer aparte
vergunningen vooraf zijn vereist, doordat de
algemene regels aangeven wat wel en niet de
bedoeling is. Voor een aantal gevallen zullen
nog steeds vergunningen aangevraagd moeten
worden, bijvoorbeeld bij ingrepen in de
omgeving met onomkeerbare gevolgen, zoals
het slopen van een monument. Het Besluit
kwaliteit leefomgeving bevat de inhoudelijke
normen voor de omgevingsplannen, verordeningen
of projectbesluiten, zoals die voor het
behoud van cultureel erfgoed. Ten slotte komen
er een Besluit activiteiten leefomgeving
(meer hierover in de volgende paragraaf) en
een Besluit bouwwerken leefomgeving. Dit
laatstgenoemde besluit vervangt het huidige
Bouwbesluit en stelt technische bouweisen op
het gebied van onder meer veiligheid, gezondheid
en duurzaamheid. Minister Schultz van
Haegen bevestigde dat voorschriften die zijn
verbonden aan een omgevingsvergunning
voor het wijzigen van een monument boven
de technische eisen uit de algemene rijksregels
voor het vernieuwen, veranderen of vergroten
van een bestaand bouwwerk zullen
gaan.
De Omgevingswet introduceert het begrip
'rijksmonumentenactiviteit' en bepaalt dat
voor interventies (bouwactiviteiten en aanpassingen)
die betrekking hebben op (rijks)monumenten
regels gelden voor het verlenen of
weigeren van een daarvoor noodzakelijke
omgevingsvergunning. Deze regels zijn te vinden
in de hiervoor genoemde Besluiten, of
eventuele andere Koninklijke Besluiten.
Op het vlak van de monumentenzorg wekken
de meeste regels in de nieuwe opzet een vertrouwde
indruk. Ten opzichte van de huidige
situatie genieten monumentale waarden na
de operatie op zijn minst dezelfde mate van
bescherming. De Omgevingswet geeft aan dat
de nadere regels in de Besluiten de 'ontsiering,
beschadiging, sloop of verplaatsing' van
rijksmonumenten moeten voorkomen. Verder
wil de wet het gebruik en herbestemming
van rijksmonumenten bevorderen. Dit laatste
door te onderkennen dat hergebruik wijzigingen
van monumenten met zich mee kan
brengen. Die wijzigingen moeten dan wel rekening
houden met de monumentale waarden.
De operatie bood een goede gelegenheid om
het in 1995 door Nederland geratificeerde internationale
Verdrag van Granada over het
behoud en de zorg van het architectonische
erfgoed volledig te implementeren in de nationale
wet- en regelgeving. Dit verdrag uit 1985
hecht grote waarde aan de ruimtelijke samenhang
van (groepen) monumenten met hun
directe omgeving. Als onderdeel van de beschermende
maatregelen bepaalt het verdrag
dat monumentenzorg een integraal deel uit
moet maken van de ruimtelijke ordening van
een gebied. Het is daarom ook dat ook verplaatsing
van een monument niet meer is
toegestaan.
Precies dat aspect van ruimtelijke samenhang
is in de bestaande nationale wet- en regelgeving
onvolledig verwerkt. Zo beperkt de bescherming
van een (rijks)monument zich in
de huidige rechtspraktijk tot de perceelgrens
van het monument. Als er ter plaatse geen
andere ruimtelijke bescherming bestaat, kunnen
de monumentale waarden van een monumentaal
pand, park of ander object worden
aangetast door ontwikkelingen, zoals sloop en
nieuwbouw, die in de (directe) omgeving van
het monument plaatsvinden, zonder dat daar
ook maar iets tegen te doen valt.
In de nieuwe wet- en regelgeving zullen de effecten
van ruimtelijke ontwikkelingen in de
omgeving van een monument voortaan altijd
een rol gaan spelen in de afwegingen. Het
Besluit kwaliteit leefomgeving bevat de bepaling
dat de omgevingsplannen rekening moeten
houden met het aanwezige cultureel erfgoed.
Voor de gebiedsgerichte benadering,
lees: bescherming, van dit erfgoed reikt dit
Besluit een concreet toetsingskader aan: waar
moet rekening mee worden gehouden bij de
ontwikkeling en beoordeling van plannen
met de omgeving.
De eis om ook rekening te houden met de
omgeving van monumenten maakt het voor
de hand liggend de monumenten op te nemen
in het omgevingsplan. Dat gebeurt dan
ook: het aanwijzen van gemeentelijke of provinciale
monumenten zal voortaan via het
omgevingsplan plaatsvinden en de bestaande
gemeentelijke en provinciale monumenten
krijgen daarin een plaats. De aanwijzing van
rijksmonumenten blijft geschieden op grond
van de Erfgoedwet. Daardoor gaan de rijksmonumenten
niet op in het omgevingsplan.
Wel dienen gemeenten in hun omgevingsplan
rekening te houden met de omgeving van
(rijks)monumenten, wat met zich meebrengt
dat rijksmonumenten dus wel degelijk op de
een of andere manier in het omgevingsplan
verbeeld moeten worden. Daar schuilt een
zekere onlogica in. Terecht adviseerde Erfgoedvereniging
Heemschut daarom bij de afgelopen
consultatieronde uitdrukkelijk ook
de rijksmonumenten integraal in de omgevingsplannen
op te nemen. Alleen dan omvatten
de omgevingsplannen ook echt de complete
monumentenzorg omvat. Het is nog niet
duidelijk of de wetgever die voorstel overneemt.
Een ander belangrijk punt in het Verdrag van
Granada vormt de eis dat burgers en andere
belanghebbenden vroegtijdig worden betrokken
bij de planvorming van hun leef- en werkomgeving
en daardoor invloed hebben op de
ontwikkeling daarvan. Deze participatie bij
het opstellen, onderhouden en toepassen van
de omgevingsplannen wordt nu expliciet geregeld
in de Omgevingswet en Besluiten. Bij
de verlening van vergunningen ontbreken duidelijke
instructieregels hierover tot dusver.
Voor zover nu bekend, geldt voor de vaststelling
van het omgevingsplan straks de uitgebreide
openbare voorbereidingsprocedure volgens
de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). Voor een vergunning voor het afwijken
van een omgevingsplan geldt waarschijnlijk de
reguliere (en kortere) procedure. Voor 'erkende'
belangenorganisaties, zoals de VVAB,
is de mogelijkheid om zich tijdig te laten horen
bij de ontwikkeling van omgevingsplannen
en vergunningverlening van groot belang,
al is het afwachten hoever die mogelijkheid
tot het uitoefenen van invloed zich gaat strekken
en hoe een en ander precies ingevuld
gaat worden.
Vergunningen voor verbouwingen zullen veel
minder vaak dan nu nodig zijn. Burgers en
bedrijven dienen zich uiteraard aan de regels
en voorschriften te houden, maar een toetsing
vooraf zal in veel gevallen achterwegen kunnen
blijven door heldere regels.
Het onvermijdelijke gevolg van deze verruiming
van vergunningsvrije activiteiten (interventies)
is dat overtredingen van de spelregels
vaker pas achteraf door de autoriteiten geconstateerd
zullen worden, dus als het kwaad al
geschied is. Een slagvaardige en tijdige handhaving
wint daardoor aan belang ('je moet er
bovenop zitten'). Voor Amsterdam zal dat een
serieus aandachtspunt worden, aangezien de
handhaving nu al hapert door een tekort aan
capaciteit als gevolg van bezuinigingen en
prioriteitenstelling. In de Tweede Kamer werd
al een motie ingediend voor een meldingsplicht
vooraf voor vergunningsvrije interventies
aan rijksmonumenten. Naar het zich laat
aanzien zal de wetgever deze meldingsplicht
echter niet regelen in een van de Besluiten,
die een landelijke werking hebben, maar
overlaten aan de individuele gemeenten.
De nieuwe Wet kwaliteitsborging voor het
bouwen beoogt de (bouw)technische toets op
den duur te privatiseren en dus aan de markt
over telaten. Dat betekent dat bij de aanvraag
van een omgevingsvergunning de bouwtechnische
toets straks niet meer wordt uitgevoerd
door het Bouw- en Woningtoezicht van de gemeenten,
maar door een daartoe gecertificeerde private partij. Bij de komst van de
Omgevingswet zou de regulering van de
bouwtechnische aspecten van het bouwen dan
kunnen plaatsvinden via algemene regels, zoals
die nu zijn vastgelegd in het Bouwbesluit
2012 en straks het Besluit bouwwerken leefomgeving.
In het huidige stelsel van wet- en
regelgeving is de gemeente de instantie waar
een initiatiefnemer van (ver)bouwplannen,
inclusief van monumenten, terecht kan voor
de benodigde omgevingsvergunning. Achter
het gemeentelijk loket zorgt de gemeente bij
de vergunningverlening voor de vereiste afstemming
tussen bouw- en brand-technische
aspecten en het belang van de monumentenzorg.
In het nieuwe stelsel zal er sprake zijn van twee
sporen: een privaat spoor waar het gaat om
het toetsen van ver- en nieuwbouwplannen, en
een publiek spoor bij interventies aan monumenten.
Dit laatste omdat de bijzondere bepalingen
voor beschermde monumenten gehandhaafd
blijven, zoals hiervoor opgemerkt.
Het blijft dus mogelijk om voor monumenten
zo nodig vrijstellingen of ontheffingen te verlenen
van bouwtechnische bepalingen, bijvoorbeeld
op grond van 'gebleken geschiktheid'
van oude constructies en funderingen.
Deze aparte sporen vergroten de kans op een
gebrekkige afstemming. De Federatie Ruimtelijke
Kwaliteit en de Federatie Grote Monumentengemeenten riepen daarom deze zomer
op om eerst ervaring op te doen met
niet-beschermde gebouwen, voordat de monumenten
aan de nieuwe procedures worden
blootgesteld.
![]() |
Het beschermd stadsgezicht van Amsterdam |
De nieuwe Omgevingswet bevat een expliciete
zorgplicht voor rijksmonumenten. Nu staat
deze zorgplicht voorlopig nog in de Erfgoedwet:
'Degene die een rijksmonumentenactiviteit of een andere activiteit die rijksmonumenten
of voorbeschermde rijksmonumenten
betreft, verricht en weet of
redelijkerwijs kan vermoeden dat die kan
leiden tot het beschadigen of vernielen
van rijksmonumenten of voorbeschermde
rijksmonumenten is verplicht alle maatregelen
te nemen die redelijkerwijs van diegene
kunnen worden gevraagd om deze
beschadiging of vernieling te voorkomen.'
Straks regelt het Besluit activiteit leefomgeving
deze zorgplicht.
In de praktijk bleven sancties bij overtreding
van de zorgplicht voor monumenten
op basis van de monumentenwet meestal
uit, door onvoldoende mogelijkheden effectief
in te grijpen. De gemeente Amsterdam
paste daarom vaak de regels van het
Bouwbesluit en de aanvullende gemeentelijke
kwaliteitseisen toe om opzettelijke
verwaarlozing van panden aan te pakken.
Straks kan de gemeente met de nieuwe
regels waarschijnlijk gemakkelijker en
eerder ingrijpen als een eigenaar zijn
zorgplicht verzaakt.
Moeilijker ligt het met de zorg voor Beschermde
stads- en dorpsgezichten. Alle
monumentenorganisaties hopen uiteraard
dat de opname in een omgevingsplan
ook de beschermingsmogelijkheden ten
goede zal komen. Die zorgplicht voor beschermde
gezichten staat echter (nog)
niet expliciet beschreven in de (concept)
Omgevingswet en Besluiten. Nu bieden
maatregelen als bestemmingsplannen met
cultuurhistorische toelichting, de inperkingen
van vergunningsvrij bouwen en
het welstandsbeleid de verlangde mogelijkheden
tot bescherming van stads- en
dorpsgezichten. In de toekomst zal de
aanwijzing van een (rijks)beschermd
stads- en dorpsgezicht verlopen via een
zogenaamde instructiebesluit. Deze instructies
geven opdracht om in het omgevingsplan
te voorzien in een passende
bescherming. Erfgoedorganisatie Heemschut
pleit ervoor om alle gemeenten in
toevoeging daarop te verplichten een cultuurhistorische
waardenkaart op te stellen.
Maar dan nog behouden alle gemeenten
veel speelruimte voor een eigen
aanpak. Bij 'cultuurluwe' gemeentebesturen
kan dit gemakkelijk tot een minimalistische
aanpak leiden, met alle risico's van
dien voor het behoud van monumentale
en cultuurhistorische waarden in hun gemeente.
Het valt te vrezen dat de Omgevingswet
met Besluiten daar weinig aan zal
(kunnen) verbeteren.
Alles overziend vanuit het perspectief van het monumentenbehoud belooft de nieuwe Omgevingswet met de bijhorende Besluiten per saldo eerder een vooruitgang dan een achteruitgang op te leveren. Dat is in deze tijden van een terugtrekkende overheid een gelukkige vaststelling.
Gert Eijkelboom en Gerrit Vermeer
Met dank aan Frank Altenburg van de Rijksdienst Cultureel Erfgoed (RCE) voor de inhoudelijke ondersteuning bij het schrijven van dit artikel.
(Uit: Binnenstad 279, januari/februari 2017)
Door in te loggen, kunt u ondermeer uw gegevens beheren. Alleen leden hebben een inlogaccount.
Er zijn momenteel nog geen reacties op dit artikel.
Alleen als u bent ingelogd, kunt u een reactie plaatsen.