Een Deelraad Binnenstad is een ramp, zelfs de discussie erover

Het opvallende aan de discussie over de instelling van een deelraad Binnenstad is dat het nauwelijks een discussie is: iedereen die ook maar een beetje verstand heeft van openbaar bestuur, grote steden, politieke wetenschappen, organisatiekunde, financiën, geschiedenis, bedrijfsleven, openbare orde, planologie, iedereen die Amsterdam ook maar enigszins kent is tegen. Zelden schaarde zich in de stad zo'n brede coalitie tegen het gemeentebestuur. Zelden, en dat is het bizarre, is echter ook zo'n ingrijpend plan in de gemeenteraad zo snel, en zonder noemenswaardig debat erdoorheen gejast als de onderhavige reorganisatie. De enige Amsterdamse groepering die blind achter dit project staat is het circuit rondom de politieke partijen.

En dat is logisch, want dat is ook de enige groep die een duidelijk belang heeft bij de instelling van deze nieuwe, laatste deelraad. En men hecht er grote waarde aan, ook dat is duidelijk, gezien de druk die gezet werd op de paar dissidente raadsleden, gezien ook achteloosheid waarmee de dringende waarschuwingen van oud-burgemeester Patijn werden weggewuifd.
Met deze houding kiest het politieke circuit positie tegenover de rest van de stad, omwille van een plan dat op zijn minst uiterst discutabel is. Vrijwel niets van die twijfel was en is echter merkbaar in het politieke debat hierover. Alleen al dat is een slechte zaak, voor de stad, en voor de politiek in het bijzonder.

De bezwaren tegen de deelraad Binnenstad zijn inmiddels algemeen bekend. Er is geprotesteerd tegen het eenzijdige democratiebeeld dat eruit spreekt: alleen wie in de binnenstad woont telt mee, wie er dagelijks werkt en er driekwart van zijn bestaan doorbrengt heeft niets te zeggen, zelfs niet als hij Geurt Brinkgreve of Henk Hofland heet. Er is gewezen op de eenzijdigheid in de besluitvorming die deze keuze teweeg kan brengen: de belangen van de woonfunctie, en wellicht vooral de belangen van de nieuwe rijken aan de grachten, zullen prevaleren. Er is gewaarschuwd voor de permanente bestuurlijke fricties die te verwachten zijn tussen het deelraadsbestuur en de centrale stad: een groot deel van de centrale stadsactiviteiten en dito problemen ligt immers (ook) op het terrein van de binnenstad. Men heeft zich terecht afgevraagd of het toekomstige bestuur van de deelraad, mede om deze reden, wel voldoende gekwalificeerde mensen zou kunnen aantrekken. En vooral heeft men zich verbaasd over het dogmatisme waarmee deze nieuwe bestuursvorm wordt opgedrongen aan een binnenstadsbevolking die daar nooit om heeft gevraagd: bestuur hoef je immers niet altijd te decentraliseren, je kunt het ook deconcentreren, zoals nu al jaren via de Dienst Binnenstad gebeurt, tot grote tevredenheid van iedereen.

De kern van het probleem is echter meeromvattend. Wat nu voluit zichtbaar wordt is het typisch anti-stedelijke karakter van het hele deelraadsproject. Een stad is immers - en daarin verschilt een stedelijke gemeenschap fundamenteel van een plattelandsgemeenschap - een uitermate gecompliceerd netwerk. Het is een systeem van harmonie en tegenstellingen, van allerlei variaties en specialisaties die op een ingewikkelde manier met elkaar verweven zijn, en die aan die verwevenheid enorm veel extra's ontlenen. Juist die samenballing maakt een stad tot stad, tot een eindeloze wisselwerking van economische, technische, culturele en sociale creativiteit en vitaliteit. Een echte stad kun je dus moeilijk in stukjes knippen, al is het wel geprobeerd. Tot in de jaren zeventig werden de Amsterdamse stadsuitbreidingen gedomineerd door het gedachtengoed van Cornelis van Eesteren en de zijnen, waarbij het stedelijk weefsel werd opgesplitst in functies als wonen, werken en recreëren, met daartussen het vervoer als verbindende factor. Vervolgens werden die functies opnieuw samengevoegd tot, zoals men het toen noemde, een 'menselijke agglomeratie'. Al het historische, al het niet-rationele, al het onverwachte en chaotische was daarbij een hindernis.
Die 'agglomeraties' zijn vervolgens ook gebouwd, in een brede ring rondom de stad, van Osdorp tot en met Amsterdam-Noord, pseudo-stadsgebieden, vaak prettig om te wonen, maar zonder de veelkleurige dynamiek van echte stad.
Het systeem van stadsdelen hoort typisch bij deze wereld van 'menselijke agglomeraties', bij deze opgeknipte en herschikte stad. Vandaar ook het systeem uitstekend past bij, bijvoorbeeld, buitenwijken als Osdorp en Noord. Maar om dezelfde reden wordt het systeem al behoorlijk problematisch in buurten als Zuid en de Pijp - met name als het gaat om typisch grootstedelijke vraagstukken. Het gaat echter helemaal wringen als het ook toegepast wordt op, nog altijd, het meest stedelijke stukje van Amsterdam, de binnenstad.
Het idee dat bewoners alles te zeggen hebben hoort bij een dorp of een buurtschap, maar staat haaks op het gecompliceerde netwerk dat 'stad' heet. Datzelfde geldt voor het idee dat het beste bestuur het meest lokale bestuur is. Een stad heeft nu juist een dynamiek die zich veel verder uitstrekt dan de formele begrenzingen. Het is een centrum waar veel grotere belangen en krachten spelen dan enkel de lokale, en waar juist een grote mate van flexibiliteit nodig is - ook op bestuurlijk gebied.

Amsterdam heeft bestuurlijke en politieke problemen, zeker. Het politieke circuit verliest aan kwaliteit en gezag, een zorgelijk proces dat al jaren gaande is. Steeds meer burgers, bedrijven en organisaties in de stad negeren de politiek, omzeilen de overheid, regelen de zaken onderling. Daarnaast is er ook een groot probleem rond de distributie van bestuurlijke kwaliteit en verantwoordelijkheid over de stad. De moeilijkste probleemgebieden - Zuid-Oost, Bos en Lommer, noem ze maar - horen over het beste bestuurlijke talent te beschikken. Het omgekeerde is - uitzonderingen daargelaten - het geval. In sommige deelraden is het resultaat van anderhalf decennium middelmaat en ambtelijke leegloop duidelijk voelbaar. En door de sterke decentralisatie van het bestuur kan de centrale stad daar bitter weinig tegen doen.
Daar zou vandaag de dag de discussie over moeten gaan. Maar lost de deelraad Binnenstad hierin iets op? Wordt het probleem van het politieke gezag werkelijk aangepakt door ons het zoveelste gezelschap partijpolitici door de keel te duwen - naast de honderden die al meeregeren? Wordt het tekort aan bestuurlijk talent in de probleemgebieden hiermee gecompenseerd? Baat het de binnenstad, wanneer het als een dorp wordt geregeerd?
De deelraden zijn in de jaren zeventig bedacht met de Bijlmer en Osdorp voor ogen - met daarbij als geheim agenda het onttakelen van de CPN en het ontmantelen van een paar al te machtige diensten. Ze hebben vorm gekregen in de jaren tachtig - toen met als extra agendapunt een forse bezuinigingsoperatie. Ze moeten functioneren in het Amsterdam van de 21e eeuw - nu met de stille opdracht om de tanende invloed van de politieke nomenclatura overeind te houden.

Welk dogma dwingt ons om tot het einde der dagen overal deze zelfde bestuursvorm te volgen? Wat belet ons, nu de stadsprovincie van de baan is, om deze hele structuur eens grondig te herschikken en per gebied te bezien wat het meest geschikt is? Variërend van deelgemeenten met vergaande autonomie (bijvoorbeeld Noord) tot stadsgebieden die, om allerlei redenen, het beste kunnen vallen onder een goede, gedeconcentreerde, gemeentelijke dienst? Wat belet ons, deze keuze voor flexibiliteit en variatie?

Geert Mak

(Uit: Binnenstad 187, maart 2001)